Las limitaciones del decreto Macri-Aguad

(Por Diego Gorgal*).- Los anuncios realizados esta semana por el Presidente de la Nación referidos a la defensa nacional y la seguridad interior han suscitado un fuerte debate público. De las múltiples preguntas que surgen de las medidas, una consiste en saber si como consecuencia de ellas, el país estará mejor defendido y los argentinos más seguros.

En tal sentido, un primer análisis sugiere que tanto los partidarios de extender el uso de medios militares como sus refractarios deben morigerar su entusiasmo o alarma, según el caso, pues todo indica que, de momento, nos encontramos frente a un “cambio de 360 grados”.

En el plano de la defensa nacional, el Decreto 683 publicado el martes 24/07 remueve una restricción impuesta en el año 2006 sobre la fuente de las amenazas para las cuales la Argentina debe organizar y desarrollar su instrumento militar.

En efecto, la Ley 23.554 de defensa nacional sancionada en 1988 había sentado las bases para la diferenciación y especialización funcional de los sistemas de defensa nacional y de seguridad interior. En el 1er. párrafo de su artículo 2° estableció la fuente de las amenazas para las que se debe preparar la defensa, al sostener que “La Defensa Nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo.”

Asimismo, en el 2do. párrafo del mismo artículo definió el objeto de la defensa, esto es: “Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación; proteger la vida y la libertad de sus habitantes.”

En junio de 2006, el gobierno del entonces presidente Néstor Kirchner reglamentó tal ley, limitando la fuente de las amenazas externas a aquellas de origen estatal, al definir en el segundo párrafo del artículo 1ro. que “Se entenderá como «agresión de origen externo» el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de nuestro país, o en cualquier otra forma que sea incompatible con la Carta de las Naciones Unidas.”

Detrás de esta limitación hay un fuerte debate en el pensamiento estratégico respecto a la naturaleza y la frecuencia de las amenazas internacionales que pesan sobre los estados-nación en el mundo de la globalización, sobretodo en Occidente. Hay quienes ponderan la conflictividad inter-estatal, y por tanto sugieren limitar el desarrollo de las capacidades de defensa a disuadir y repeler agresiones de otros estados, y quienes ponen el acento en las nuevas formas de conflictividad de origen no-estatal y/o para-estatal, y entonces reclaman desarrollar nuevas capacidades para dar cuenta de estas “nuevas amenazas”.

El decreto del Presidente Macri se enrola en esta última visión, pero dentro del marco legal de la Ley de Defensa, puesta esta no establece la limitación que imponía el Decreto Kirchner. Así, amplía las fuentes de las amenazas para las que se debe preparar el sistema de defensa, respecto a las que en teoría existían desde el 2006 a la fecha.

No obstante, para saber si, como consecuencia de tal medida, la Argentina va a comenzar a encontrarse mejor defendida de lo que estaba hasta ahora, habrá que esperar a analizar todos los instrumentos de planeamiento militar —directivas, estrategias, planes, etc.— que deberían presentarse para desarrollar las capacidades de defensa acorde a la naturaleza y frecuencia de todas las amenazas externas. Más precisamente, deberemos analizar el proyecto de Presupuesto para el 2019 que el Poder Ejecutivo presentará en breve en donde debiera expresarse un aumento significativo en el gasto del sector.

Lamentablemente, la información extra-oficial que ha trascendido hasta el momento va en sentido contrario. Lejos de ver un programa financiero pluri-anual que financie un plan estratégico de desarrollo de capacidades para dar cuenta de este ampliado abanico de amenazas, es muy probable que en 45 días veamos como se siguen recortando las partidas para las FF.AA.

Por ello, más allá de los anuncios y las buenas intenciones, todo indicaría que en el plano de la defensa nacional el gobierno ha propuesto, en el mejor de los casos, un “cambio de 360 grados.” Y, en el peor de los casos, un paso más en el desguace del instrumento militar.

El otro plano en el que avanzan los anuncios es en el de la seguridad interior.

El Presidente ha anunciado como novedad algo que no es tal, pues el mentado apoyo logístico de las FFAA a las operaciones de seguridad interior, fundamentalmente vinculadas a la represión del narcotráfico, es algo que ya contempla la Ley 24.059 de Seguridad Interior sancionada en 1991.

Ciertamente, la ley establece que cuando estén en peligro colectivo la vida, la libertad y el patrimonio de los habitantes de una región determinada; o cuando se encuentran gravemente amenazados en todo el país o en una región determinada del mismo, los derechos y garantías constitucionales o la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal; o en situación de desastre según los términos que norman la defensa civil, el gobernador de la provincia donde se den estos supuesto puede solicitar apoyo gobierno nacional, que debe crear un comité de crisis para manejar la situación.

En dicho marco, el artículo 27mo. de la ley determina que “…el Ministerio de Defensa dispondrá en caso de requerimiento del Comité de Crisis- que las fuerzas armadas apoyen las operaciones de seguridad interior mediante la afectación a solicitud del mismo, de sus servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte, así como de elementos de ingenieros y comunicaciones…”.

Este empleo de elementos militares de apoyo a la seguridad interior se produjo en el último mandato de Cristina Kirchner, cuando en el marco de los Operativos Escudo Norte (Decreto 1.091/2011) y Fortín II (Resolución 590/2011) se movilizaron distintos elementos militares para colaborar con la represión del contrabando de drogas ilegales. Paradójicamente, y a pesar de haber declarado la emergencia en materia de seguridad en enero de 2016 (Decreto 228/2016), en los primeros años del gobierno macrista se replegaron dichos elementos, que ahora se proponen desplegar. Por ello, resta explicar por qué repetir las mismas acciones de la misma forma traerá resultados distintos.

Donde se introduce una innovación, no exenta de controversia, es la disposición que hace el Decreto 683 de empleo de personal militar en la custodia de objetivos estratégicos. Esta medida tiene un aspecto legal que debe aclararse, pues el artículo 5° de la Ley 23.554 de Defensa Nacional establece que dichos objetivos—vgr. Atucha I y II, Chocón, Yaciretá, Centro Atómico Bariloche, Embalse, etc.—serán custodiados por Gendarmería Nacional y Prefectura Naval. Al disponer por vía reglamentaría una modificación en la ley se abre la puerta de la controversia legal.

Pero también genera controversia las implicancias prácticas de tal medida.

Primero, porque en ningún lugar se precisa que se entiende por “objetivo estratégico”. Cuando su custodia estaba a cargo de las fuerzas de seguridad no resultado necesario tal precisión.

Sin embargo, desde el momento que se emplearán medios militares, la prudencia indica que debería aclararse el criterio para designar algo como objetivo estratégico o un listado taxativo de cuáles son los mismos, so pena de dejar al libre arbitrio del Poder Ejecutivo de turno emplear medios militares para custodiar lo que crea conveniente llamar objetivo estratégico.

Asimismo, en segundo lugar, emplear medios militares para tal servicio requiere aclarar quien realizará la inteligencia necesaria para ponderar las amenazas a cada una de las instalaciones a custodiar y así diseñar el sistema de seguridad de las mismas.

Tercero, también debe aclararse cuáles serán las reglas de empeñamiento con arreglo a las cuales el personal militar responderá a las distintas situaciones de conflicto potencial.

Por caso:
-¿Cómo se procederá frente a un piquete o intento de toma de una instalación?
-¿Tiene el personal militar los medios y el adiestramiento adecuado para lidiar con dichas situaciones?
-¿Tiene la pericia necesaria para reunir evidencia probatoria que sirva en un proceso penal para acusar eficazmente a los infractores?

Todos estos interrogantes llevan a cuestionar la racionalidad de la medida, pues en el mejor de los casos permitiría liberar menos de 1.000 efectivos de las fuerzas de seguridad.

Entonces, no pareciera que todos aquellos riesgos se justifiquen por el beneficio potencial que aportarían esos efectivos re-desplegados en operaciones de seguridad interior.

Por estos motivos, en el plano de la seguridad también hay fundadas sospechas de estar frente a un “cambio de 360 grados”. Consecuentemente, ni la Argentina estaría mejor defendida, ni los argentinos más seguros.

Politologo. MPP (Georgetown University). Docente y consultor.