La vuelta al mundo (neoliberal) en 1460 días
(Por Juan Santarcángelo* y Juan Padín**). – La tercera ola neoliberal que azotó a la Argentina, liderada en esta última ocasión por la Alianza Cambiemos con el declamado objetivo de transformar a la economía nacional en una “economía de mercado” duró sólo 1460 días. El daño provocado por la política económica macrista en ese breve lapso, sin embargo, perdurará por años.
La falta de mecanismos institucionales para evitar el retorno del neoliberalismo resultó tan notoria como la existencia de otras condiciones que contribuyeron a la puesta en marcha de este modelo. Sobresale aquí la complicidad de diversos actores políticos, empresariales, judiciales, sindicales y mediáticos que apoyaron sin miramientos el plan de gobierno de Macri; así como el soporte que ofreció la administración Trump a su nuevo aliado regional, imprescindible para que el FMI facilite los recursos que financiaron un nuevo ciclo de endeudamiento-fuga.
Finanzas
En este marco, resulta útil preguntarse qué instrumentos de política tuvieron un rol estratégico, y cuáles fueron los elementos jurídico-institucionales que actuaron como condiciones de posibilidad para la restauración neoliberal. Para poder dar respuesta a estos interrogantes, es preciso remitirse al legado de la política económica de la última dictadura, que selló el tránsito de una sociedad industrial a otra basada en la valorización financiera, e instituyó la reestructuración social más drástica de nuestra historia. A partir de entonces, se cristalizó una nueva relación entre el capital y el trabajo, que fue acompañada por una redefinición de las relaciones entre las diversas fracciones del capital, y la reconfiguración del propio carácter del Estado.
En particular, una dimensión esencial para instaurar la valorización -desde el plano jurídico-institucional- fue la reforma financiera implementada en 1977 (Ley de Entidades Financieras). Esta reforma conllevó un cambio radical en las condiciones de acumulación de capital, y favoreció la creación de un mercado de capitales de corto plazo y alta liquidez que operó como factor de inestabilidad del sistema económico en su conjunto. La economía real pasaba así a subordinarse al sector financiero, al compás de la pérdida de influencia del Estado Nacional como actor central del desarrollo. Ya en democracia, y a pesar de las diferencias que guardan los sucesivos gobiernos de Alfonsín, Menem y De la Rúa, no se implementaron grandes cambios en el marco regulatorio que instituyó la reforma; al tiempo que para el sector oligopólico de la economía la deuda externa dejó de ser, fundamentalmente, un modo de financiamiento de la inversión, y se convirtió en una vía para obtener renta financiera.
Las consecuencias de este accionar fueron dramáticas para la economía. En el plano financiero, la deuda externa y la fuga de capitales se incrementaron -conjuntamente- desde los 8 mil millones de dólares en 1975 a los 140 mil millones de dólares en 2001. Asimismo, la evolución de los intereses pagados durante estos años fue inédita no solo por su monto, sino por su ritmo de crecimiento, expandiéndose al 16 por ciento anual, y acumulando un monto total de 117 mil millones en 2001 (valor superior al PIB del 2002).
No resulta azaroso que haya sido el kirchnerismo (2003-2015) quien comenzó a desandar este camino fijando nuevos lineamientos, que eran elementales para otorgar cierta coherencia a una estrategia de desarrollo que apostaba por el crecimiento de los sectores productivos. En tal sentido, los gobiernos kirchneristas priorizaron tres pilares que se prolongaron, sin variaciones sustanciales, hasta el final del mandato de Cristina Fernández: i) la aplicación de políticas fiscales y monetarias expansivas con bajas tasas de interés con el fin de estimular la demanda agregada y el mercado interno; ii) el aumento del salario real y las transferencias sociales junto a la reconstitución de la institucionalidad laboral; y iii) la reforma de los objetivos del sector financiero, subordinándolos a las necesidades del entramado productivo.
En este último pilar, se destaca el cambio de la Carta Orgánica del BCRA, que permitió una mayor injerencia a efectos de reorientar el crédito (en términos de plazos, tasas de interés, comisiones y cargos), así como incidir en su destino por medio de diversas exigencias; así como ciertas modificaciones vinculadas a la Ley de Entidades Financieras, aunque ninguna de ellas alteró sus aspectos nodales.
La matriz
De todas maneras, y más allá del importante conjunto de iniciativas impulsadas, el kirchnerismo -al igual que otras experiencias populares de la región- centralmente estableció un conjunto de políticas e incentivos que fueron aplicados por encima de la matriz normativa e institucional heredada del modelo neoliberal. De tal modo, a pesar de que se logró que el sector financiero dejara de ser el corazón del modelo de acumulación durante estos años, se configuró en los hechos un sistema híbrido donde las bases jurídicas y normativas centrales de la valorización financiera (y del neoliberalismo) se mantuvieron incólumes conviviendo con las nuevas normativas desarrollistas implementadas por el kirchnerismo. Esto dejó abierta la posibilidad de que un gobierno de signo contrario pueda hacer uso del marco normativo neoliberal sin tener que impulsar grandes reformas de naturaleza jurídico-institucionales.
Y esto es exactamente lo que hizo el macrismo, aplicando una batería de medidas para restaurar la valorización financiera, entre las que destacan la supresión de los controles cambiarios, que fue esencial para allanar el camino para la libre entrada y salida de capitales; y, luego de la devaluación que produjo el shock inicial de políticas, el establecimiento de dos mecanismos de “contención” del precio del dólar, vitales para garantizar la bicicleta financiera: una política de altas tasas de interés en moneda local supuestamente destinada a la limitación de la demanda; y la ampliación de la oferta de divisas mediante el endeudamiento externo, al que el gobierno recurrió raudamente luego de abonar lo requerido por los fondos buitre.
El endeudamiento externo del macrismo resultó inédito. De acuerdo a Cifra-CTA, entre diciembre de 2015 y junio de 2019, aumentó en 107 mil millones de dólares el stock de deuda pública en moneda extranjera. Estos recursos no se canalizaron a obras ni a fortalecer la capacidad de repago del país impulsando, por ejemplo, el desarrollo de sectores exportadores. Su destino fue el esperado en un régimen de acumulación basado en la valorización financiera: la fuga de capitales y el pago de los intereses de la deuda. Ambos conceptos totalizaron en igual periodo más de 106 mil millones de dólares. O sea, prácticamente el monto de la deuda contraída.
El cronograma de pagos que fue acordado en este escenario frenético de endeudamiento, por otra parte, es de imposible cumplimiento. Esto no sólo deja al país en una situación de mayor vulnerabilidad; también ejerce una gran presión sobre el gobierno entrante, reduciendo el margen de acción de la política económica. Por si fuera poco, estas políticas fueron acompañadas con un paquete de medidas ortodoxas como la apertura comercial, la liberalización de la economía, y la reducción de los gastos y del papel del Estado en la economía, que fueron reforzadas desde mediados de 2018 a partir de los acuerdos con el FMI.
Los resultados económicos y sociales de estas políticas hablan por sí mismos. Entre ellos, la caída del Producto, una mayor desocupación y pobreza, la baja del salario real, el dramático aumento del costo de vida, y la destrucción del tejido productivo, que fue particularmente severo en el sector industrial. A esto se le suma el nivel de endeudamiento externo que vuelve a ser un condicionante estructural para el desarrollo, en tanto su pago demandará crecientes porcentajes del presupuesto estatal. Pero las pérdidas no fueron para todos. Entre el tercer trimestre de 2015 y el mismo período de 2018, el sector financiero creció un 7 por ciento, mientras la economía se contrajo 0,9 por ciento; a la par que varios de los grandes grupos económicos que operan en el país han registrado ganancias extraordinarias.
Recuperación
En ese escenario, cabe destacar, ya no hay espacio para una inserción pasiva en la globalización financiera. La actividad financiera, por su rol y magnitud, no puede ser tratada como una actividad económica entre tantas: es un servicio estratégico que debe estar subordinado al desarrollo productivo, ofreciendo créditos a tasas razonables para las empresas y los consumidores. Asimismo, es imprescindible que el Estado recupere su papel como orientador del crédito, y re-jerarquizar la banca pública; para lo cual, se deben redefinir las regulaciones cambiarias y financieras en línea con los objetivos de desarrollo.
Con tal fin, también es fundamental, por un lado, contar con un mecanismo razonable y transparente de administración de divisas, regulando tanto la oferta como la demanda, y priorizando el impulso a la producción, la inversión, y la atención a los servicios de la deuda (dentro de un cronograma de pagos que no atente contra el crecimiento); por el otro, establecer límites estrictos al endeudamiento externo, previendo la intervención del Congreso con mayorías calificadas de acuerdo a los montos y destinos que se busque dar a los recursos.
Es claro que en la actualidad el país atraviesa una situación crítica, donde lo urgente es atender la crisis social. Pero en vistas del daño que históricamente ha generado el neoliberalismo en la Argentina (y en todo lugar en el cual se aplicó), resulta primordial no desperdiciar una nueva oportunidad histórica e impulsar la edificación de una nueva arquitectura jurídica-institucional que elimine los resabios del orden neoliberal bajo dos objetivos: reducir a la mínima expresión sus posibilidades de retorno, y permitir la puesta en marcha de un proyecto de desarrollo en el cual el Estado actúe como ordenador de la modalidad de acumulación y orientador de la dinámica distributiva.
Finalmente, es importante señalar que estos cambios no son posibles sin la construcción de consensos, elementales para darle viabilidad política a un nuevo esquema económico; teniendo en cuenta que este tipo de proyecto, como todo proyecto popular, además de extender los derechos de las mayorías también genera fricciones, en tanto afectará tarde o temprano la dinámica de acumulación de una parte constitutiva del núcleo económico más concentrado. La pericia con la que se conduzca el proceso será clave en el resultado final. La construcción de una sociedad inclusiva bien vale el intento.
* Investigador del Conicet y de la UNQ. – ** Investigador de la UNQ.