STJ declaró falta de legitimación activa de Mendioroz por inconstitucionalidad de artículo del Presupuesto
Viedma.- El Superior Tribunal de Justicia de la provincia de Río Negro hizo lugar a la excepción interpuesta por la Fiscalía de Estado y declaró la falta de legitimación activa del legislador y presidente del Bloque Alianza para la Concertación, Bautista José Mendioroz, para demandar la inconstitucionalidad del art. 51 de la Ley Nº 4.924 que aprobo el Presupuesto provincial 2014.
La sentencia se resolvió por mayoría con los votos de los Dres. Liliana Piccinini, Ricardo Apcarian y Sergio Barotto y la disidencia de los Dres Enrique Mansilla y Adriana Zaratiegui.
Se reseñó que “llegan las presentes actuaciones a fin de resolver la excepción de falta de legitimación activa deducida, en los términos del art. 347 inc. 3 del CPCyC, por el apoderado de la Fiscalía de Estado de la Provincia de Río Negro Dr. Ignacio Andrés Racca, contra el Ing. Bautista Mendioroz, actor en la presente causa, señalando que el carácter de representante del pueblo, invocado para accionar, de modo alguno le confiere legitimación para interponer la presente acción, conforme el art. 139 de la Constitución Provincial.”
Se indicó en el expediente judicial que “corresponde precisar que el Ing. Bautista Mendioroz, en su carácter de Legislador Provincial y Presidente del Bloque de Legisladores de la Concertación para el Desarrollo, con el patrocinio letrado del Dr. Mariano Gestoso, plantea una acción de inconstitucionalidad contra el art. 51 de la Ley N° 4.924 Ley de Presupuesto de Gastos y Recursos de la Provincia de Río Negro, para el ejercicio fiscal 2014, sancionada el 29 de noviembre de 2013, promulgada el 16-12-13 por Decreto N° 1935/2013 y publicada en el B.O. Nº 5.209 del día 23-12-13.”
Se explicó que “la mencionada norma autoriza al Poder Ejecutivo a concretar operaciones de crédito público a través de la obtención de préstamos, considerándolo el presentante como un empréstito que posee un régimen legal específico, previsto en el art. 95 de la Constitución Provincial.”
Se adjunta sentencia del STJ completa.
///MA, 4 de agosto de 2014.-
VISTO: Las presentes actuaciones, caratuladas: «MENDIOROZ, BAUTISTA JOSE S/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD (ART.51 DE LA LEY 4.924)” (Expte. N° 26.960/14-STJ-), puestas a despacho para resolver, y:- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – CONSIDERANDO:- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —
—–La señora Jueza doctora Liliana L. PICCININI dijo: – – – – – —–ANTECEDENTES DE LA CAUSA. – – – – – – – – – – – – – – – – —
—–Llegan las presentes actuaciones a fin de resolver la excepción de falta de legitimación activa deducida a fs. 52/57, en los términos del art. 347 inc. 3 del CPCyC, por el apoderado de la Fiscalía de Estado de la Provincia de Río Negro Dr. Ignacio Andrés Racca, contra el Ing. Bautista Mendioroz, actor en la presente causa, señalando que el carácter de representante del pueblo, invocado para accionar, de modo alguno le confiere legitimación para interponer la presente acción, conforme el art. 139 de la Constitución Provincial.- – – – – – – – – – – – – – – –
—–Corresponde precisar que a fs. 2/26 el Ing. Bautista Mendioroz, en su carácter de Legislador Provincial y Presidente del Bloque de Legisladores de la Concertación para el Desarrollo, con el patrocinio letrado del Dr. Mariano Gestoso, plantea una acción de inconstitucionalidad contra el art. 51 de la Ley N° 4.924 Ley de Presupuesto de Gastos y Recursos de la Provincia de Río Negro, para el ejercicio fiscal 2014, sancionada el 29 de noviembre de 2013, promulgada el 16-12-13 por Decreto N° 1935/2013 y publicada en el B.O. Nº 5.209 del día 23-12-13.- – – —–La mencionada norma autoriza al Poder Ejecutivo a concretar operaciones de crédito público a través de la obtención de
préstamos, considerándolo el presentante como un empréstito que
posee un régimen legal específico, previsto en el art. 95 de la Constitución Provincial.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —–El accionante sostiene que atento los claros términos de la mencionada norma constitucional, se ha procedido a su vulneración con el dictado de la norma legal, ya que no se han respetado las mayorías exigidas para la aprobación -dos terceras partes- de los integrantes de la Legislatura.- – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–Expresa que su legitimación está dada a partir de lo decidido por este Tribunal en «MENDIOROZ” (STJRNS4 Au. I. 41/12), en el cual se reconoció su legitimación activa en su condición de Legislador; así como lo decidido en “HORNE” (STJRNS4 Se. 76/10); «PERALTA” (STJRNS4 Se. 128/12) y en “GROSVALD”, (STJRNS4 Au. I. 91/01); reiterado en “GROSVALD», (STJRNS4 Se. 32/03).- – – – – —
—–Además, menciona el precedente recaído en «Di Filippo Facundo Martín c/ GCBA y otros s/ Otros procesos incidentales», del 30/04/09 y «Busacca Ricardo c/ GCBA s/ Amparo (art. 14 CCABA», del 17/11/03) donde se acordó la legitimación de los legisladores ante la imposibilidad de participación en la formación de la ley en el órgano del cual forman parte, o que el mismo haya sido impedido u obstruido.- – – – – – – – – – – – – —
—–A fs. 59/70 el actor contesta traslado de la excepción deducida; reitera su postura esgrimida a fs. 4/14. Además señala que, en oportunidad del tratamiento del art. 51 del proyecto Nº 771/2013 -actual Ley Nº 4.924-, advirtió que la aprobación del art. 51 por mayoría simple tornaría al mismo inconstitucional. Enfatiza el carácter institucional de la norma cuestionada y la afectación del derecho de función, inherente al cargo que reviste.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – ——DICTAMEN DE LA PROCURACION GENERAL. – – – – – – – – – – – –
—–A fs. 72/81 la Sra. Procuradora General dictamina proponiendo el rechazo de la excepción de falta de legitimación activa planteada por la Fiscalía de Estado.- – – – – – – – – – – —–Para llegar a tal conclusión considera que en el caso de autos se alude a una afectación de las atribuciones como Legislador (cf. art. 139 de la Constitución Provincial).- – – – –
—–Sostiene que el presentante cuenta con la legitimación necesaria para instaurar la acción de inconstitucionalidad del art. 51 de la Ley Nº 4.924, en tanto alega la supuesta irregularidad del trámite de sanción por incumplimiento de la mayoría requerida por el art. 95 de la Constitución Provincial.-
—–Cita precedentes del Superior Tribunal de Justicia, tales como “HORNE”, donde se reconoció legitimación a los legisladores para actuar ante los jueces cuando se ha soslayado una prescripción constitucional, investidos de un interés propio que califica como “derecho de función”; y “MENDIOROZ” donde si bien mediante Dictamen Nº 70-12-PG se sostuvo la falta de legitimación para instar la acción, también se indicó que le está dado a la Jurisdicción ingresar en el control del proceso formativo de las leyes (C.S.J.N. in re: “Nobleza Piccardo S.A.I.C.y F c/Estado Nacional” del 15/12/98).- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–Señala que de los precedentes del Superior Tribunal de Justicia surge que si bien se reconoce el carácter restrictivo dado al tema de la legitimación de los legisladores, no se niega la existencia de situaciones excepcionales en las cuales en virtud de la temática, el carácter institucional y el orden
público debatido, hacen propicio el análisis por parte de la judicatura.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–CONSIDERACIONES DEL TEMA A DECIDIR.- – – – – – – – – – – – –
—–Al ingresar al análisis de la excepción de falta de legitimación activa interpuesta por la Fiscalía de Estado, he de adelantar que no se comparte lo dictaminado por la Sra. Procuradora General. Al respecto, debe declararse la falta de legitimación activa del Legislador y Presidente del Bloque Alianza para la Concertación, Ing. Bautista Mendioroz, haciendo lugar a la excepción interpuesta por la Fiscalía de Estado.- – —
—–Doy razones: en primer lugar, corresponde puntualizar que con relación a la legitimación del legislador en este tipo de acciones ya me he expedido con anterioridad. Si bien en cumplimiento en un rol distinto al que hoy desempeño, lo cual no empece al mantenimiento de idéntico temperamento, con fundamento en el -también- idéntico análisis jurídico.- – – – – – – – – – —
—–En efecto, en aquélla oportunidad, en un pormenorizado análisis de la cuestión sostuve al dictaminar que:- – – – – – – – —–El derecho de función -señalando la opinión del Dr. Germán Bidart Campos- ha sido analizado por la doctrina y jurisprudencia de nuestro país, entre ellas por el titular del Juzgado Contencioso Administrativo y Tributario Nº 11 de la Capital Federal, Dr. Guillermo Scheibler, en autos “G. T. L. S. Y otros c/ GCBA S/ amparo (ART. 14 CCABA)”, (de fecha 25/09/09) donde claramente se señaló con respecto a la legitimación de los legisladores que incoaban la demanda en dicha oportunidad: “En este sentido, debe advertirse que una vez que los legisladores han sido electos por el pueblo y han asumido sus funciones ante
el órgano legislativo, éstos adquieren el derecho de ejercer su función constitucional como representantes del pueblo, mientras dure su mandato. Así, dentro del amplio conjunto de derechos y garantías que la Constitución local les concede, para un correcto ejercicio de su función, se encuentra -específicamente- la facultad de exigir la defensa de su derecho a participar de los procesos de formación y sanción de las leyes, acuerdos legislativos, etc.. En consecuencia, todo legislador que invoque la lesión de este derecho constitucional -ya sea que la violación provenga de sus pares, de otro poder constituido, o bien, de un sujeto ajeno al esquema de organización constitucional- se encontrará legitimado para recurrir a los tribunales de justicia a fin de hacer resguardar este derecho. En este orden de ideas, dentro de la más autorizada doctrina constitucional se ha sostenido que «En verdad, cada diputado y cada senador, en cuanto integran un órgano colegiado que es la cámara de su pertenencia, invisten un interés propio, que a lo mejor podríamos calificar como «derecho de función» (derecho a ejercer la función que como propia del Congreso comparten con los demás miembros del mismo). Este protagonismo compartido reviste, a nuestro juicio, entidad suficiente para admitir que cada vez que un legislador, o varios, entienden que se está sustrayendo al Congreso el ejercicio de una competencia que le incumbe, como órgano colegiado y complejo, ese legislador y esos legisladores disponen de legitimación para acudir a la justicia y para reivindicar la posibilidad de participar en la decisión congresional impedida u obstruida por interferencia del Poder Ejecutivo. Que la cámara o el Congreso, en cuanto órganos, pudieran también tener legitimación, no
alcanza para negar la individual de los legisladores» (conf. Germán J. Bidart Campos, «La Legitimación procesal activa de los legisladores», publicado en La Ley 1997-F-564). A mayor abundamiento, se indica que «Cuando el ejecutivo dicta un decreto en materia que es competencia del Congreso está impidiendo (usurpando) el ejercicio de la función -colectiva del cuerpo, e individual de cada miembro de él – que la Constitución adjudica al llamado Poder Legislativo. Hay sobrada razón para que cada uno, varios, o todos, acudan al Poder Judicial para que resuelva si se ha producido o no una invasión del ejecutivo en un poder que le es ajeno a él. Y vuelve, entonces, a hacerse indispensable la legitimación procesal como «llave» de acceso al proceso que ha de dirimir la cuestión, bien constitucional e institucional, por cierto» (conf. Germán J. Bidart Campos, ob. cit.). En idéntico sentido se pronunció la Sala II de la Cámara del fuero al indicar que «los legisladores se encuentran legitimados para accionar cuando se alega la imposibilidad de participación en la formación de la decisión de la Legislatura de la cual forman parte, o que la misma haya sido impedida u obstruida» (cf. tribunal citado, en los autos «Di Filippo Facundo Martín c/ GCBA y otros s/ Otros procesos incidentales», del 30/04/09 y «Busacca Ricardo c/ GCBA s/ Amparo (art. 14 CCABA», del 17/11/03).- – – – – – – – – – – —
—–Hasta aquí la trascripción de mi opinión respecto de la legitimación del Legislador, fundada en “el derecho a la función”. – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–Lo extenso de la cita precedente se justifica a la hora de tener que puntualizar que, la situación planteada por el accionante, cuya falta de legitimación se ha excepcionado; no
habrá de surgir ni instalarse en el intelecto del Juzgador a fuerza de repeticiones de precedentes, si los mismos no aluden a situaciones sustancialmente análogas, que permitan así decidir, rindiéndole honor a la previsibilidad de las decisiones jurisdiccionales y a la seguridad jurídica.- – – – – – – – – – —
—–En marras se está ante un Legislador, que además preside el Bloque de la Alianza Concertación para el Desarrollo, que pretende se declare la inconstitucionalidad de una ley, en cuyo iter formativo ha participado, sin impedimentos ni obstrucciones.
—–De modo que, en pos de la invocación de precedentes que guían el temperamento a adoptar frente al caso, lo resuelto por el cimero Tribunal in re: “THOMAS” (T.117.XLVI) viene en sustento de aquello que inicialmente se advierte, puesto que la Corte Suprema delineó en dicha oportunidad conceptos generales respecto de la legitimación de los Legisladores que acuden en demanda de la inconstitucionalidad de las leyes.- – – – – – – – – – – – – –
—–Allí se consideró que: “Carece de legitimación el actor, en su carácter de legislador, para impugnar la constitucionalidad de la ley 26.522 -de servicios de comunicación audiovisual- con fundamento en presuntas irregularidades en el trámite parlamentario, pues descartada la presencia de toda cuestión contenciosa que exija definir los alcances de los derechos, inmunidades y prerrogativas que le asisten en el carácter invocado, no surge la necesaria convicción que demuestre el modo en que fue inequívocamente privado de ejercer sus atribuciones…” señalando específicamente que participó de su discusión y votación. Con lo cual ha aplicado la Doctrina del standing to sue en razón de que los accionantes no han acreditado daño o agravio
(injury); y ello resulta inequívocamente a consecuencia de la conducta del demandado, estableciendo una relación de causalidad (causation) entre ambos. – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —-En el antecedente “GOMEZ DIEZ” de la CSJN (Fallo 322:528), el dictamen del Procurador hace hincapié en que no se acredita la legitimación para obrar en su carácter de Legisladores si a los actores nunca les estuvo impedido ejercer dichas funciones. Remitiendo al Capítulo VIII del dictamen en el precedente “R.420.XXXIII” sostiene que “otorgar legitimación a los actores en esa causa significaría admitir que, cada vez que su voto en el recinto no fuera suficiente para alcanzar las mayorías requeridas por las respectivas reglamentaciones para convertir un proyecto en ley…(…)…pudieran obtener, por vía judicial, un derecho que va más allá que el conferido por sus propios cargos de legisladores, esto es, paralizar las iniciativas…”- – – – – – – – – – – – – – – —-Luego, la Corte sostiene: “En efecto, la ley en cuestión fue aprobada después de un debate en el que diversos diputados (incluidos los actores) tuvieron ocasión de expresar su parecer (conf. fs. 63), de conformidad con el régimen de mayorías y minorías, razón por la cual no se advierte en qué medida el resultado de la votación pueda efectivamente cercenar sus «prerrogativas legislativas», ni, tampoco, por qué motivo éstas deban vincularse, como parece inferirse de ciertas expresiones de los recurrentes, con las consecuencias concretas de aquélla (o de cualquier) votación. Antes bien: las prerrogativas invocadas precisamente se salvaguardan por medio, entre otras manifestaciones, del ejercicio del voto, mas ellas sólo garantizan dicho ejercicio y no un resultado coincidente con la
voluntad de quienes lo emitan.” – – – – – – – – – – – – – – – – – —-También se dijo en el citado precedente que: “para contar con la legitimación pertinente a fin de instruir la acción de inconstitucionalidad es requisito indispensable que quien accione, sea titular de los intereses o derechos que se ven afectados por el precepto impugnado, presuntamente írrito a la Constitución. Para compeler la acción de inconstitucionalidad no basta un interés simple en nuestro sistema institucional, de forma tal que la jurisdicción de los tribunales se circunscribe a los casos que encierran una efectiva controversia involucrando relaciones jurídicas donde las partes tienen intereses contrapuestos. En otras palabras, la viabilidad de la acción se circunscribe a casos contenciosos (conf. precedente “CALVO”, Sent. 48/99”,vid. Pág. 93 de la obra “El Derecho Procesal Constitucional en Río Negro”). – – – – – – – – – – – – – – – – – —-“…en referencia a que no puede tenerse por suficiente la invocación de Legislador (aplicable para el caso de representantes el Poder Ejecutivo), para representar a las personas directamente afectadas y suplir de este modo el requisito del interés legítimo exigido por las normas, en tanto la calidad de representantes del Pueblo asumida en virtud del mandato conferido por la ciudadanía lo es para ejercer todas las atribuciones propias y específicas asignadas, ya sea en la Constitución o en la Carta Orgánica Municipal, pero no para representar en juicio a los ciudadanos -quienes se encuentran directamente afectados por las normas cuestionadas- para lo cual deben tenerse otras aptitudes establecidas por las leyes” (STJ, in re: Grosvald Guillermo y otros s/ Acción de
Inconstitucionalidad”,Se.36/04). – – – – – – – – – – – – – – – – —-Retomando las alegaciones del accionante para sostener su legitimación, y sin perder de vista que el subexamine tiene por objeto la acción o juicio de inconstitucionalidad, lo cual reitero, en virtud de que se ofrecen argumentos confusos para fundar la legitimación activa y no se distingue adecuadamente que en nuestro sistema de control de constitucionalidad, que es difuso, los Jueces estarán obligados a tal declaración- aún de oficio- y en el caso concreto; resultando de ello que en el marco de un amparo (simple o colectivo) puede surgir tanto la petición de inconstitucionalidad (art. 43 de la CN), como su declaración oficiosa por evidente y palmaria. Más, en la acción directa de inconstitucionalidad, de competencia originaria y exclusiva de este Cuerpo, deben encontrarse reunidos los recaudos de procedencia y la legitimación de quien se presenta. – – – – – –
—-Siendo ello así y teniendo en cuenta que cuando se demanda la inconstitucionalidad de una norma mediante la acción directa prevista en los arts. 793 y sgtes. del CPCC, la controversia debe existir frente a quién o quienes, en razón de la norma impugnada, ostentan un interés opuesto al de la parte actora; no se avizora en marras que exista dicha controversia concreta entre quienes defienden intereses opuestos en el marco de la relación jurídica alegada, necesaria para que proceda el requisito de estar ante un caso contencioso. – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–En el caso “Goméz Diez” CSJN (Fallo 322:528) supra citado la Corte sostuvo: “En tal sentido, recientemente la Suprema Corte de Estados Unidos de Norteamérica declaró la inexistencia de un «caso o controversia» al examinar la demanda de varios miembros
del Congreso -que perseguían la declaración de inconstitucionalidad de una norma alegando que constituía una indebida delegación de funciones legislativas al presidente- (…) señaló que no se reunían los requisitos establecidos en la Constitución para la intervención de los tribunales, porque «… (los apelados) no habían alegado perjuicio hacia sí mismos como individuos (a diferencia de la doctrina de Powell), la lesión institucional que ellos alegan es completamente abstracta y ampliamente dispersa (a diferencia de la doctrina de Coleman) y su intento para llevar adelante ese litigio en esta oportunidad y en esta forma es contraria a la experiencia histórica». Sin perjuicio de ello, agregó el tribunal que esa conclusión no privaba a los miembros del Congreso de la adopción de un remedio adecuado ni impedía el tratamiento de la eventual inconstitucionalidad del acto cuestionado, si el caso era planteado por quien sufriera una lesión a sus intereses como consecuencia de ese acto, que fuese susceptible de conocimiento judicial. En consecuencia, la Suprema Corte resolvió que «estos miembros individuales del Congreso no tienen suficiente interés personal en este litigio y no han alegado un perjuicio suficientemente concreto para tener por satisfechos los requerimientos del art. III» («Raines v. Byrd», 117 S. Ct. 2312, espec. p. 2323, y The United States Law Week, GS LW 4705, sentencia del 26 de junio de 1997″).- – – – – – – – – – – – – —
—–La jurisprudencia de la CSJN y de este Máximo Tribunal provincial ha sido restrictiva en cuanto a la interpretación de la legitimación activa de los legisladores y si bien han fijado algunas excepciones, no es el caso de autos.- – – – – – – – – – –
—–Así se ha dicho que: “…los legisladores carecen de legitimación procesal para actuar en procesos como el de autos, pues esa calidad sólo los habilita para desempeñar las funciones en el órgano que integran, y con el alcance asignado por la Constitución Nacional” (CSJN in re “Garré Nilda y otros c/ Poder Ejecutivo Nacional” del 01/06/2000; Fallos 323:1432, dictamen del Procurador General que la Corte hace suyo). – – – – – – – – – –
—-Siguiendo también precedentes de este Superior Tribunal, se ha declarado que: «en la acción de inconstitucionalidad, el gravamen, el perjuicio, debe consistir en una significativa afectación a los derechos constitucionales, de tal gravedad que su declaración de inconstitucionalidad se presente como valla insalvable. No basta invocar eventuales perjuicios que resultarían de una problemática futura. Ese carácter hipotético, obviamente, no coincide con el requisito de la demostración de la existencia de un perjuicio o daño, o de un vicio conceptual que por sus características amerite una declaración de tal gravedad como la peticionada» (in re «Vazzana, Carlos y Otros s/Acción de Inconstitucionalidad», STJRNS4 Se. 23/98/STJ).- – – – – – – – – –
—–Un paradigma esencial que informa la cuestión del control de constitucionalidad lo constituye, sin duda, lo afirmado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación cuando sostuvo que: “La declaración de inconstitucionalidad de una norma de jerarquía legal constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia y es sólo, en consecuencia, practicable como razón ineludible del pronunciamiento que la causa requiere. (Cf. CSJN; in re: H.M.C. Alberti, Fallos: 260:154).- – – – – – – – – – – – – – – – – – —
—–Para promover tan delicada tarea del Tribunal, la acción lo es en la medida del interés y la legitimación a la que se viene aludiendo debe estar unida inescindiblemente a la concreta demostración de ese interés. Su acreditación es requisito “sine qua non” para la admisibilidad, de acuerdo a lo que he venido desarrollando, evidenciándose en el caso la palmaria falta en el cumplimiento de los requisitos sustanciales que he señalado; para que dicha legitimación se considere acreditada. – – – – – – – – –
—-Luego, teniendo en consideración que el sublite se presenta sustancialmente análogo al resuelto mediante Auto Interlocutorio STJENS4 N° 41/12; precedente que es invocado por el accionante cuya legitimación se encuentra excepcionada; habré de rescatar de tal fallo lo expuesto por el Sr. Juez Dr. Sergio Barotto. Ello así, toda vez, que aún en minoría con aquella integración- en su razonamiento se hizo mérito de los argumentos plasmados en el dictamen N°70/12 de mi autoría, a los cuales en esta ocasión me he remitido.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–En lo que interesa entonces, transcribo lo pertinente, a los fines de hacer notar que, el análisis de la legitimación, en el caso, deberá dirigirse a dos cuestiones medulares a saber: si la condición de legislador y Presidente del Bloque de la Alianza Concertación para el Desarrollo, habilita al actor a demandar la declaración de inconstitucionalidad de la ley, en cuyo iter formativo ha participado, sin impedimentos ni obstrucciones. Luego si, en todo caso, ha demostrado en autos que resulte afectado el derecho de función.- – – – – – – – – – – – – – – – —
—–La legitimación (legitimatio ad causam), ya sea activa o pasiva constituye uno de los requisitos de la acción. Esta debe
ser ejercida por el titular del derecho y en contra del obligado a responder. Por lo tanto, se trata de un aspecto procesal de incuestionable importancia porque puede autorizar el ejercicio de defensas de fondo (cf. Alsina, Derecho Procesal, t. I, p.388; STJRNS1, Se.254/95 «MUNICIPALIDAD DE BARILOCHE”).- – – – – – – –
—–Corresponde señalar que al momento de analizar la legitimación procesal es esencial identificar el proceso en el cual se estudia la misma. Así, no ha de confundirse la legitimación amplia que poseen los institutos constitucionales específicos, como el amparo colectivo o las acciones individuales homogéneas, donde los derechos cuya protección se invoca son de naturaleza colectiva, con la legitimación más restringida- que se da en los procesos autónomos de inconstitucionalidad.- – – – – —–No puede dejar de advertirse que el cuestionamiento ante el Poder Judicial de una norma sancionada por el Poder Legislativo provincial es de un impacto de tal trascendencia en la división de poderes que ha de analizarse con la mesura y profundidad que tal instituto amerita.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–El Superior Tribunal de Justicia ha reiterado que no puede suponerse por parte de los titulares de los poderes del gobierno, un propósito preconcebido de ejecutar actos contrarios a la Alta Carta Provincial y a la Ley Fundamental del país. Es por ello que los Tribunales deben, en principio, presumir su constitucionalidad mientras no se compruebe clara y precisamente lo contrario (Cf. V. Segundo Linares Quintana, Reglas para la Interpretación Constitucional, pág. 140-290, Ed. Plus Ultra; STJRNS4 Se. 20/97 “DEFLORIAN” y Se. 14/11 “SOSA”).- – – – – – —–En dicho contexto ha de analizarse la legitimación del
Legislador Bautista Mendioroz para entablar el Juicio de inconstitucionalidad, previsto en los artículos 793/799 del CPCC.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —
—–El principio general que este Cuerpo ha delineado respecto a la legitimación de los legisladores para cuestionar la constitucionalidad de una norma por la vía autónoma ha sido que el cargo de legislador no lo legitima, pues sólo lo habilita a quien lo ejerce para actuar como tal dentro del organismo que integra (STJRNS4: Se. 117/01 «ROSSO”).- – – – – – – – – – – – – – —–Así este Tribunal expresó que es insuficiente la invocación de la condición de legislador para representar a las personas directamente afectadas y suplir de este modo el extremo del interés legítimo exigido por el art. 207 de la Constitución Provincial. La calidad de representante del Pueblo asumida en virtud del mandato conferido por la ciudadanía lo es para ejercer todas las atribuciones propias y específicas asignadas en la Constitución Provincial, mas no para representar en juicio a los ciudadanos – quienes se encuentran directamente afectados por las normas cuestionadas -, para lo cual deben tenerse otras aptitudes establecidas por las leyes (STJRNS4: Se. 21/77 “GROSVALD” y Se. 1/04 “PODER EJECUTIVO MUNICIPALIDAD DE ALLEN”).- – – – – – – – —
—–La Corte reiteró que la calidad de legislador no legitima para actuar en juicio cuando ello signifique admitir que cada vez que su voto en el recinto no sea suficiente para alcanzar las mayorías requeridas por las respectivas reglamentaciones para convertir un proyecto en ley, puedan obtener por vía judicial un derecho que va más allá que el que está conferido por su propio cargo de legislador (CSJN Fallos 320: 2851 y ss.; STJRNS4: Se.
674/02 «TRENTACOSTE”).- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–Un «legislador» integra un cuerpo colegiado que es uno de los tres Poderes de la Constitución, y el ejercicio de sus atribuciones están regladas por ésta en forma expresa y en principio, no incluye ninguna que le habilite a accionar en sede judicial cuando a su criterio y a resultas de una votación en la que resultó perdidoso, entienda que se vulnera alguna prescripción constitucional, ya que solo está habilitado para actuar en el órgano que integra.- – – – – – – – – – – – – – – —
—–Ha sido la Corte Suprema de Justicia de la Nación quien ha dicho que el cargo solo lo habilita para actuar dentro del organismo que integra, donde puede instar los remedios específicos que la Constitución prevé (ver «DROMI S/AVOCACION EN ‘FONTENLA M. C/ESTADO NACIONAL'», La Ley 1990 – E – 97; «POLINO C/P. E. N. «, La Ley 1994 – C – 294, donde se establecieron las bases para la legitimación de legisladores, Defensor del Pueblo y simples ciudadanos).- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —
—–Nótese, que el artículo 139 de la Constitución Provincial referido a las “Atribuciones de la Legislatura”, señala que “La Legislatura tiene las siguientes facultades…”, delimitando de este modo la competencia de dicho órgano. Ello hace presumir que las facultades que expresamente le otorgó el Constituyente en dicha norma son los únicos supuestos de actuación funcional.- – – —–La Constitución de la Provincia de Río Negro no faculta, posibilita o legitima en forma individual, o como Cuerpo, a reclamar judicialmente en pos de la inconstitucionalidad de una ley por ellos sancionada, ni aún cuando se alegue la condición de “representantes del pueblo”.- – – – – – – – – – – – – – – – – —
—–Entonces, aparece como indiscutible que el constituyente rionegrino no otorgó aquella tan relevante legitimación al legislador provincial, pues si así hubiese sido su intención lo habría hecho, lo cual, obvio es decir, no ha ocurrido a tenor de la letra de la Carta local. Resultando de toda lógica constitucional, atento el sistema republicano de gobierno (artículo 1º de la Constitución Provincial) y el debido respeto, en dicho sistema, a la división de poderes.- – – – – – – – – – – —–La división de poderes se resiente cuando un legislador pretende trasladar el debate democrático al ámbito judicial quitándolo de su ámbito natural, esto es, el recinto legislativo. El resultado de las mayorías no lo habilita a forzar el sistema republicano, intentando reeditar un debate que perdió en el proceso de formación de la ley.- – – – – – – – – – – – – – – – —
—–En un juicio de inconstitucionalidad, previsto para resguardar y asegurar los derechos de los ciudadanos frente al actuar de las mayorías, de ninguna manera se puede legitimar a quienes forman parte del Poder Legislativo (legisladores) para accionar en representación de los afectados, pues ello significaría confundir la representación popular que se le dio en el acto eleccionario para integrar uno de los poderes del Estado, con la representación legal de los posibles afectados de un determinado derecho.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–Sólo la afectación a sus derechos como legislador podrían habilitarlo a cuestionar una norma a través del Juicio de Inconstitucionalidad, cuando se afecten alguna de las facultades expresamente establecidas en el artículo 139 de la Constitución Provincial, antes mencionado, situación que no acontece en el sub
examine.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–Cuando el Constituyente quiso facultar a un Poder para inmiscuirse en el funcionamiento propio de otro, lo hizo en forma expresa. Así otorgó al Poder Ejecutivo la facultad de dictar decretos sobre materias de competencia legislativa (artículo 181 inciso 6º); al Superior Tribunal de Justicia la iniciativa legislativa (artículo 206 inciso 4º); a la Legislatura Provincial, de crear comisiones investigadoras sobre hechos determinados (artículo 139 inciso 3º).- – – – – – – – – – – – – –
—–Cuando se trata de la división de poderes ha de sentarse un principio restrictivo en cuanto a la posibilidad de interferencias entre los distintos poderes a fin de garantizar el pleno funcionamiento del sistema republicano de gobierno.- – – – —–Ahora bien, mención aparte merece la invocación del precedente originado en la acción planteada por la Legisladora Silvia Horne. Cabe reiterar la diferencia sustancial existente entre dicho precedente y la presente causa. Más allá del intento del accionante por vincular aquél con la presente, lo cierto es que presentan diferencias sustanciales al momento de analizar la legitimación.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —
—–Así en «HORNE” (STJRNS4 Se. 76/10) la legisladora cuestionaba el Decreto que unificaba los fondos de los Poderes Legislativo y Judicial, por considerar que se dificultaba a través de dicha norma del Poder Ejecutivo el control del Presupuesto, lo que como Legisladora le corresponde (conf. art. 139 inc. 8 de la Const. Provincial) del mismo modo su ejecución, toda vez que consideraba se produciría un manejo discrecional desde el Ministerio de Hacienda. En este caso se consideró que se
encontraba investida de un interés propio, que califica como “derecho de función”, derecho a ejercer la función que, como propia de la Legislatura, según la Constitución, comparte con los demás miembros del Cuerpo.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–En las presentes actuaciones no se prueba que la vulneración constitucional se produce en virtud de la afectación de su “derecho de función”, consecuencia de la afectación de un interés público y de valores jurídicos primordiales que afectan su función de Legislador.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–En autos, no se trata de la invocación de una afectación personal que lesiona el ejercicio del cargo que detenta, que constituya un interés concreto, especial y personal para llevar adelante la misma, en tanto no existiría la posibilidad de una afectación con incidencia directa en el cabal cumplimiento de la función que ejerce, como acontecía con el precedente citado (“HORNE”).- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–Como bien señala el apoderado de la Fiscalía de Estado, no se acredita en autos que el actor haya sido privado de ejercer sus atribuciones, que le asisten como legislador en el tratamiento del proyecto de ley; pues todo lo contrario surge del debate parlamentario adjuntado a autos.- – – – – – – – – – – – —
—–DECISORIO. – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–Por todo lo expuesto, corresponde hacer lugar a la excepción interpuesta por la Fiscalía de Estado y declarar la falta de legitimación activa del Legislador y Presidente del Bloque Alianza para la Concertación, Ing. Bautista Mendioroz, para demandar la inconstitucionalidad del art. 51 de la Ley Nº 4.924, Con costas.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —
—–MI VOTO.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —
El señor Juez doctor Ricardo A. APCARIÁN dijo:- – – – – – – – – –
—–Adhiero al voto y resolución propuesta por la señora Jueza preopinante.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–ASI VOTO.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
El señor Juez doctor Enrique J. MANSILLA, dijo: – – – – – – – – –
—–Adelanto que habré de disentir con el criterio de solución propuesto precedentemente.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–En autos el Legislador Provincial Bautista Mendioroz plantea acción de inconstitucionalidad para que así sea declarado el art. 51 de la Ley N° 4.924, norma referida al Presupuesto de Gastos y Recursos de la Provincia de Río Negro, por la que se facultaría al Poder Ejecutivo a concretar operaciones de crédito público a través de la obtención de préstamos.- – – – – – – – – – – – – – – —–El accionante postula que con el dictado de esa norma no se ha respetado el imperativo de las mayorías exigidas en la votación para su aprobación, esto es dos terceras partes de los integrantes de la Legislatura.- – – – – – – – – – – – – – – – –
—–ANALISIS Y SOLUCIÓN DEL CASO:- – – – – – – – – – – – – – – – —–Tengo presente que este Tribunal, en las actuaciones caratuladas: «HORNE, SILVIA RENE s/ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DECRETO 81/09» (STJRNS4 A.I. 76/10), en oportunidad de decidir con respecto a la excepción de falta de legitimación activa deducida por la Fiscalía de Estado, receptó por mayoría el dictamen de la por entonces Sra. Procuradora General. Allí se diferenciaron aquellos casos en los cuales se desconocía la legitimación activa de los legisladores en cuanto a representar derechos que no le son propios con la situación de autos. En ese
caso se entendió que la cuestión suscitada revestía particularidades disímiles a las ventiladas en precedentes anteriores, no implicando desconocer el criterio expuesto en aquellos. Se sostuvo que la vulneración constitucional se producía en virtud de la afectación del “derecho de función”, consecuencia de la afectación de un interés público y de valores jurídicos primordiales que afectaban su función de Legisladora. Se trataba, pues, de la invocación de una afectación que lesionaba el ejercicio del cargo detentado.- – – – – – – – – – – —–En ese orden y siguiendo al Dr. Germán Bidart Campos se reconoció legitimación a los legisladores para actuar ante los jueces cuando ha mediado “esquivamiento” de una prescripción constitucional, por estar investidos de un interés propio que el autor califica como “derecho de función” (derecho a ejercer la función que como propia de la Legislatura según la Constitución, comparten con los demás miembros del Cuerpo). O sea, aquella participación personal en la decisión colectiva que se forma con las mayorías requeridas por la Constitución en cada caso (cf. arg. en STJRNS4 A.I. 90/01 “GROSVALD”).- – – – – – – – – – – – —
—–Posteriormente, en las actuaciones caratuladas «MENDIOROZ” (STJRNS4 A.I.41/12), también por mayoría se sostuvo que, al igual que en el precedente “HORNE” (ya citado), la acción en algunos de sus tramos se esgrimía con sustento en la función que ejercía y ejerce- como legislador, el impacto que la norma tiene en el Poder Legislativo que integra, en las competencias inherentes a su condición de legislador y en el carácter institucional de la norma atacada.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–En tal sentido se coincidió en que cabía reconocer
legitimación a los legisladores para actuar ante los jueces cuando se denunciaba la afectación de una prescripción constitucional, en virtud de un interés propio que el distinguido constitucionalista calificaba como “derecho de función” (propia de la Legislatura según la Constitución y que comparten con los demás miembros del Cuerpo).- – – – – – – – – – – – – – – – – – —
—–También se dijo en ese precedente que el ensanchamiento de la legitimación es una «consecuencia natural de la modernización del derecho y ciertamente de la vigencia autoaplicativa de los tratados sobre derechos humanos concluidos con las demás Naciones y Organismos internacionales, cuyas normas reconocen el libre acceso a la jurisdicción como condición necesaria para el efectivo goce y ejercicio de los derechos que tales documentos consagran» (cf. Augusto Morello, «Legitimaciones plenas y semiplenas, su importancia», «Constitución y Proceso», Abeledo Perrot, pág. 265)”.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —
—–Corresponde precisar que la extensión amplia de la legitimación «favorece el control de los actos de los poderes públicos y la más plena vigencia del principio de juridicidad» (cf. Jeanneret de Pérez Cortez, María «La legitimación del afectado, del Defensor del Pueblo y de las asociaciones. La reforma constitucional de 1994 y la jurisprudencia», LA LEY, 2003-B, 1333)».- – – – – – – – – – – – –
—–Pues bien, expuestos los precedentes señalados tengo presente los argumentos dados por la Sra. Procuradora General cuando dice que si bien se reconoce el carácter restrictivo dado al tema de la legitimación de los legisladores, “no se niega la existencia de situaciones excepcionales en las cuales en virtud
de la temática, el carácter institucional y el orden público debatido, hacen propicio el análisis por parte de la judicatura”.
—–Tal como refiere la titular del Ministerio Público de la Provincia, lo que debe discernirse en estos autos en el momento oportuno- es si hubo ausencia de cumplimiento de las mayorías necesarias para la autorización dispuesta en el art. 51 de la ley 4924, la cual se encontraría dentro de las facultades dispuestas en los arts. 95 y 139 de la Constitución Provincial, afectando entonces el “derecho de función” del reclamante en autos.- – – —
—–Es a partir de aquí que disiento con algunas de las consideraciones de la Dra. Liliana Piccinini expuestas en su voto ponente-, ya que el accionante no plantea la inconstitucionalidad de una “ley” de cuya formación ha participado, sino de un artículo de la misma el 51-, el que entiende sin sustento en la Carta Magna ya que alega la exigencia de un mayoría especial para su aprobación, que dice que no tuvo.-
—–Luego, es cierto que el demandante ha participado del iter formativo de esa ley pero también es verdad que en el seno de su deliberación y posterior sanción ha efectuado los mismos reparos que hoy esgrime en esta sede.- – – – – – – – – – – – – —
—–Léase del Diario de Sesiones del día del tratamiento de esa ley adjuntado como prueba al presente- que tanto la Legisladora Ana Piccinini como el aquí accionante señalaron la alegada violación a los postulados constitucionales si se aprobaba ese artículo por simple mayoría. Incluso la legisladora anunció que habría de recurrir a la Justicia “como corresponde para que se cumple lo preceptuado…por la Constitución” (remarcado me pertenece).- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —
—–Es cierto que el reclamante en autos -y la legisladora que argumentó en forma similar- han participado de la formación de esa ley “sin impedimentos ni obstrucciones”, tal como dice el voto ponente. No se ha alegado lo contrario en la demanda. Pero la cuestión pasa por decidir si, pese a ello, un legislador está legitimado para accionar por inconstitucionalidad de una norma o un artículo de ella, una vez sancionada.- – – – – – – – – – – – –
—–Nótese que lo pretendido es que la Justicia evalúe si un artículo de una norma sancionada por la Legislatura lo fue de acuerdo a los postulados constitucionales que mencionan para que tenga validez.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–Tampoco advierto, en el estado embrionario en el que se encuentra este proceso, quiénes podrían ser los que sufrirían una lesión a sus intereses únicos legitimados para accionar y excluyendo eventualmente a los legisladores, según un criterio restrictivo- si la norma cuestionada en estos autos fuere inconstitucional y no obstante ello se aplicara, a la luz de la doctrina del caso “RAYNES VS. BYRD”, de la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de Norteamérica, citada en el voto ponente. En ese caso quedaría exenta de control judicial.- – – – —–Pudo ser cierto que la jurisprudencia histórica de este STJ fuera restrictiva en cuanto a la interpretación de la legitimación activa de los legisladores, pero no lo fue a partir del caso “MENDIOROZ” (STJRNS4, A.I. 41/12), en el que me tocó intervenir por primera vez en un caso como este y en el que, formando mayoría con el Dr. Víctor Hugo Sodero Nievas, tuvimos una opinión diferente.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–A mi entender nuestros ordenamientos constitucional y legal
estatuyen una concepción mucho más amplia en materia de legitimación para accionar por inconstitucionalidad y en la oportunidad para hacerlo.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – —
—–Nótese por caso lo prescripto por el art. 207 inc. 1º in fine de la C.P. que refiere al legitimado como “parte interesada” y que podrá promoverse la acción “sin lesión actual”. Luego, el art. 795 del CPCC deroga todo plazo para la competencia originaria del STJ cuando se trate de normas de carácter institucional, que afecten derechos de la personalidad no patrimoniales y cuando la acción se ejercite con finalidad preventiva.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —
—–En el caso de autos el accionante ha sostenido su legitimación en circunstancias similares a las que se tuvieron en cuenta para otorgarla a favor de la legisladora en el precedente «HORNE” y que fueron motivo de análisis en el voto ponente de esta causa. Así, pretende que con la sanción del art. 51 cuestionado se dificulta o directamente se impide el control de la Legislatura que integra y la definición a través de una mayoría especial- de la autorización de empréstitos o la emisión de fondos públicos, que prevé el art. 95 de la Constitucional Provincial.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —
—–En el precedente mencionado se habilitó a la legisladora a accionar ya que algunos fundamentos de su demanda se esgrimían con sustento en la función que ejercía, el impacto que la norma tenía en el Poder Legislativo que integraba e integra, en las competencias inherentes a su condición de legisladora y en el carácter institucional de la norma atacada. Plena similitud con la cuestión planteada en autos.- – – – – – – – – – – – – – – – —
—–Discrepo entonces con el voto ponente cuando dice que en autos no se ha invocado una “…afectación personal que lesiona el ejercicio del cargo que detenta, que constituya un interés concreto, especial y personal para llevar adelante la misma, en tanto no existiría la posibilidad de una afectación con incidencia directa en el cabal cumplimiento de la función que ejerce…”, y lo sostiene para denegarle la legitimación inicial al demandante y vedarle la posibilidad del planteo.- – – – – – —
—–Sin ánimo alguno ni pretensión de adelantar mi opinión en este estado sobre la cuestión de fondo traída a examen, hoy estamos llamados a decidir sólo si el accionante está legitimado para hacerlo como lo hizo. Y me inclino por la afirmativa.- – – –
—–Reitero que nuestra Carta Magna Provincial habla de “parte interesada” (no con derecho subjetivo o interés legítimo afectados) y que puede plantearse la acción “sin lesión actual” (art. 207 inc. 1.); y que nuestro ordenamiento procesal habilita a accionar aún “con finalidad preventiva” (art. 795 CPCyC), lo que muestra a las claras a mi entender- que el espíritu del convencional constituyente rionegrino y del legislador fue especialmente amplio en esa concepción.- – – – – – – – – – – – —
—–Dije en autos “MENDIOROZ” (STJRNS4, A.I. 41/12) que para mí “interés no significa derecho y, en todo caso, si hubiere contradicción entre los postulados del art. 207 mencionado y las prescripciones de los arts. 794 y 795 del CPCC lo que no es motivo de análisis en este debate- estaré a favor de la normativa constitucional, obviamente”.- – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–También dije que “…Interés es más amplio, más difuso, más comprensivo, más abarcativo, más flexible, y es con ese espíritu
que analizo la disyuntiva y me inclino por permitir a un justiciable sea cual fuere el cargo, función o lugar que ocupe en la comunidad- que ponga en duda el apego y respeto a la Constitución de una norma de singular trascendencia para la Provincia y sus habitantes, como es la cuestionada.”- – – – – – –
—–Es por todo lo expuesto que, a mi criterio, se impone desestimar la excepción de falta de legitimación activa planteada por la Fiscalía de Estado, ya que el presentante cuenta con la legitimación necesaria para instaurar la acción de inconstitucionalidad de la norma cuestionada, más allá de su resultado final.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–DECISORIO.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —–Por ello corresponderá el rechazo de la excepción interpuesta por la Fiscalía de Estado y declarar la legitimación activa del Legislador Bautista Mendioroz para demandar como lo hizo. Con costas por su orden ya que se trata de una cuestión opinable. Las discusiones doctrinarias sobre el tema y las disidencias en el seno de este Tribunal lo demuestran cabalmente.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —–MI VOTO.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —
—–La señora Jueza doctora Adriana C. ZARATIEGUI dijo:- – – – –
—–Adelanto que adhiero al voto del Dr. Enrique J. Mansilla, por compartir en un todo las consideraciones allí expuestas.- – –
—–El avance en pos de la ampliación de la legitimación que significaron los precedentes «HORNE» (STJRNS4 Se. 76/10) y «MENDIOROZ» (STJRNS4 Au.41/12) de este Superior Tribunal de Justicia, impide retrotraernos a concepciones restrictivas cual la plasmada en el precedente «GROSVALD» (STJRNS4 Se. 36/04).- – –
—–Sin perjuicio de ello, en lo que aquí atañe, aún para la concepción restrictiva es dable reconocer al recurrente un interés concreto toda vez que el mismo ha arguido que en la sanción del art. 51 de la ley 4924 no se han respetado las mayorías que establece el art. 95 de la Constitución Provincial, de lo cual se derivaría un vicio en la formación de la ley, a saber, la vulneración de un requisito constitucionalmente establecido, cual la exigencia de los dos tercios de votos de los miembros de la Legislatura y su derecho a concurrir o no en la conformación de ese porcentaje por la representación que ostenta. Exigencia establecida en pos de potenciar el principio democrático y favorecer el pluralismo permitiendo la más amplia participación en materias que los constituyentes han considerado de trascendencia.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —
—–Al respecto Carlos S. Nino ha dicho que el control sobre el proceso democrático involucra la revisión judicial sobre la regularidad de los procedimientos de formación de decisiones y las garantías acerca de la participación de las minorías («Fundamentos de Derecho Constitucional. Análisis Filosófico, jurídico y politológico de la práctica constitucional», Bs.As., Astrea, 2005, 1992, p.692 a 706).- – – – – – – – – – – – – – – —
—–En tal sentido deviene atinada la cita que hace la Sra. Procuradora General de «Nobleza Piccardo S.A, c/Estado Nacional-DGI s/repetición», (Fallos 321:3487), que implicó un quiebre en la doctrina tradicional respecto del contralor del procedimiento de formación y sanción de leyes por parte del Poder Judicial.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —
—–Precisamente, en dicho caso, la Corte decidió que, ante la
falta de «los requisitos mínimos e indispensables» que condicionan la sanción de una ley, no se aplica la teoría de las cuestiones políticas no justiciables con la que generalmente se excusaba de intervenir en el proceso legislativo (Cf. Manilli, Pablo L., «Las Nulidades en el Derecho Constitucional -Un debate pendiente-«, publicado en: LA LEY 2005-C, 1000, Buenos Aires, 29/04/05).- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–También en otros precedentes se advierte que nuestro más Alto Tribunal ingresa al control de los procedimientos reglados en la Constitución. Así, en el caso «Fayt» (Fallos 322:1622), se declaró la nulidad del art. 99, inc. 4°, párr. 3°, sancionado por la Convención Constituyente en 1994, por considerarse que lo allí previsto -la necesidad de un nuevo nombramiento para los jueces al cumplir 75 años- no era una materia prevista entre los puntos a reformar fijados por la ley 24.309 y que la facultad de reformar la Constitución no puede exceder el marco de regulación -constitucional- en la que descansa; y en «Famyl S.A. c/Estado Nacional s/Acción de amparo» (Fallos 323:2256) invalidó el veto parcial de una ley en cuanto estimó que no cumplía adecuadamente los requisitos impuestos por el art. 80 de la Constitución Nacional.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —
—–Por todo lo expuesto, y sin que ello implique un adelantamiento de opinión sobre la cuestión de fondo, soy de la opinión que la excepción de falta de legitimación activa opuesta por la Fiscalía de Estado ha de ser rechazada, con costas por su orden atento lo opinable de la cuestión (CPCyC, art. 68 2do. Párr.).- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —
—–MI VOTO.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —
El señor Juez doctor Sergio M. BAROTTO, dijo:- – – – – – – – – —
—–Puesto a dirimir la disidencia que antecede, en primer lugar, adhiero al voto de la Dra. Liliana L. PICCININI, compartido por el Dr. Ricardo A. APCARIÁN, dado que considero aplicable al caso de autos, respecto a la legitimación del accionante, aquello que he expresado en oportunidad de emitir mi voto en el A.I. N°41/12 dictado en las actuaciones caratuladas: «MENDIOROZ BAUTISTA JOSÉ s/ ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD -LEY 4735- (Expte. Nº 25736/12 -STJ).- – – – – – – – – – – – – – – – –
—–Habiendo sido referenciado dicho voto por la Sra. Jueza ponente, prácticamente en su integridad, me remito a lo allí manifestado, a fin de evitar reiteraciones innecesarias.- – – – –
—–En segundo término, considero que corresponde seguir en autos la doctrina emanada del precedente “Thomas, Enrique c/ Estado Nacional” (fallo del 15 de junio 2010, T.117.XLVI) oportunidad en la cual la Corte Suprema de Justicia de la Nación -por unanimidad- precisó los alcances de la legitimación activa de un diputado nacional -en lo que aquí importa, pues allí también se determinó cual es la legitimidad de los ciudadanos, en forma general, respecto de acciones de inconstitucionalidad-, enseñándose que el legislador actor “…no puede expresar un agravio diferenciado respecto de la situación en que se hallan los demás ciudadanos, y tampoco puede fundar su legitimación para accionar en el interés general en que se cumplan la Constitución y las leyes…” (Fallos: 321:1352, con letra “negrita” del firmante).- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
—–Aclaró la misma Corte que “De otro modo, admitir la legitimación en un grado que la identifique con el “generalizado
interés de todos los ciudadanos en ejercicio de los poderes de gobierno, deformaría las atribuciones del Poder Judicial en sus relaciones con el Ejecutivo y con la Legislatura y lo expondría a la imputación de ejercer el gobierno por medio de medidas cautelares…”.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —
—–Para así decidir la Corte se basó en una línea de precedentes propios que anticipaban que para recurrir a la justicia debe demostrarse la existencia de un caso. Es decir, que siempre se debe probar que existe un interés concreto que proteger, ya que el Poder judicial no hace control de legalidad de las leyes de manera abstracta.- – – – – – – – – – – – – – – —
—–En su voto en “Thomas”, el Ministro de Corte Dr. Enrique Petracchi, sobre el particular, recordó que, a partir de “Halabi” (Fallos: 332:111), ese Alto Tribunal señaló que “…no ha mutado la esencia del control de constitucionalidad que la Ley Suprema encomienda al Poder Judicial de la Nación, para convertirlo en un recurso abstracto orientado a la depuración objetiva del ordenamiento jurídico que es ostensiblemente extraño al diseño constitucional de la República” (con letra “negrita” del suscripto), orden de ideas que comparte este Juez.- – – – – – – –
—–Al igual que en “Thomas” y sus antecedentes, en autos no demuestra el Legislador provincial actor que la norma que pretende sea declarada como insconstitucional haya provocado perjuicio alguno; ni a él mismo ni a ningún otro habitante de la Provincia, circunstancia que es reconocida por el accionante, por ejemplo cuando en su responde de fs. 59/70 alude a “….nuestra afectación concreta que con un grado de actividad preventiva venimos a cuestionar, ya que esta amplitud, esta expresión
abierta en la ley permite en los hechos eludir previsiones concretas que la Constitución contiene en defensa del erario público. Esa ha sido la razón explicitada en autos por nuestra parte, y si bien nos referimos a una afectación potencial, es lo que la ley hoy permite, y contra lo cual, preventivamente accionamos en este expediente. Si el daño no fuese potencial, la acción no sería planteada en términos preventivos, como habilita el art. 795 del CPCC”, (cf. fs. 68 párrafo cuarto).- – – – – – –
—–En tercer término, y obligado por lo aseverado por el actor en cuanto a los alcances que asigna a la modalidad de accionar preventivo “general u objetivo” que, según su óptica, permitiría la norma del artículo 795 del ritual -ver párrafo de escrito parte actora referenciado en el acápite anterior de este voto-, rescato y aplico aquí lo sentenciado por este Superior Tribunal de Justicia -con otra integración-, en autos “DIAZ” (Se. 24/96), instancia en la cual se indicó que el modo de obrar preventivo jurisdiccional a que habilita aquella norma procesal es diferente al que le asigna el aquí accionante. En efecto, se dijo allí que “La finalidad preventiva a la que alude la norma persigue el exclusivo propósito de asegurar que un precepto impugnado -ley, decreto, ordenanza, resolución o reglamento- por ser contrario a materia regida por la Carta Magna de la Provincia, lo infrinja de modo efectivo, en su aplicación futura”. Concretamente: se podrá actuar preventivamente, persiguiendo inconstitucionalidad, solo si se tiene certeza en cuanto a que la norma no aplicada todavía, efectivamente sí generará efectos aplicativos a futuro. En la especie, ese marco no se presenta, circunstancia que, reitero, es reconocida por el propio actor.- – – – – – – – – – – – – – – – —
—–En cuarto lugar, y en cuanto a la invocación del precedente «HORNE” (STJRNS4 Se. 76/10) por parte del accionante, tal como lo advierte la Sra. Jueza de primer voto, no se acredita en autos que aquél haya sido privado de ejercer sus atribuciones, que le asisten como legislador. – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —–Existe una clara diferencia entre dicho precedente y la presente causa, por cuanto en aquélla la legisladora Horne cuestionaba un Decreto que dificultaba el control del presupuesto del órgano que integraba (la propia Legislatura rionegrina). Por ello, se entendió que en aquel caso sí existía una afectación al derecho de la función del legislador. Por el contrario, en autos no se ha visto perjudicado el derecho a la función puesto que ha participado en el tratamiento de la norma en crisis y la plataforma fáctica del caso “HORNE” no se relaciona siquiera liminarmente con la de estos actuados.- – – – – – – – – – – – —
—–MI VOTO.- – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – —
—–Por ello,
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
Primero: Hacer lugar a la excepción interpuesta por la Fiscalía de Estado a fs.52/57 y declarar la falta de legitimación activa del Legislador y Presidente del Bloque Alianza para la Concertación, Ing. Bautista José Mendioroz, para demandar la inconstitucionalidad del art. 51 de la Ley Nº 4.924. Con costas (art.68 Cód.Proc.Civ. y Com.).- – – – – – – – – – – – – – – – – –
Segundo: Regístrese, notifíquese y oportunamente, archívese.- – –
(FDO) LILIANA L.PICCININI-JUEZA-RICARDO A.APCARIÁN-JUEZ-ENRIQUE J.MANSILLA- JUEZ EN DISIDENCIA-ADRIANA C.ZARATIEGUI- JUEZA EN DISIDENCIA-SERGIO M.BAROTTO-JUEZ. ANTE MI:EZEQUIEL LOZADA SECRETARIO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
PROTOCOLIZACION: TOMO I AUTO INT. N° 52 FOLIO 199/232 SEC. NRO. 4