Ley 4735: Jurídica y políticamente un final anunciado ● Pedro Casariego
En plena euforia por el triunfo de Carlos Soria, sin imaginarnos el trágico final que se avecinaba, el 29 de diciembre del 2011 se sancionaba y promulgaba la Ley 4735.
Se trata de una ley compleja que abarcaba unos cuantos problemas que se creían urgentes y graves para quienes asumían el gobierno y que no resultaron tal cosa, siendo producto con seguridad en un pronóstico equivocado.
Trataba tres problemáticas. En principio ponía en emergencia a todo el Estado, abriendo la puerta para derrumbar el andamiaje de las normas administrativas y permitir trabajar sin ellas, o sea, sin licitaciones, concursos, igualdad de oportunidades, etc. Luego propiciaba poner en marcha lo que podía significar una verdadera purga de empleados públicos (ya ejecutado con contratados). Finalmente, se puso en duda la legalidad derivada de todas las acreencias que los particulares tenían respecto del estado, se implementó un método que prácticamente desconocía toda deuda, sea del origen y tipo que fuera, impregnando de subjetividad la posibilidad del efectivo pago.
Es una norma de incertidumbre que permite no sólo la improvisación sino también la discrecionalidad de la administración y los funcionarios que deben aplicarla.
Por varias versiones periodísticas nos vamos enterando que distintas vertientes políticas han presentado iniciativas de que la misma tiende a desaparecer, o sea que por un lado se terminan las emergencias en distintas jurisdicciones como salud, educación, etc., lo que obligará a retomar la normalidad administrativa y que se introducen una serie de reglas un poco mas objetivas para el tratamiento de las deudas del estado y su cancelación, para finalmente dejar sin efecto y terminar con la “disponibilidad” para empleados públicos.
Sin merituar las diferentes conductas y contradicciones de quienes propician esto, es bueno y saludable que la solución a los importantes problemas de orden legal que esta ley produciría en el futuro sean subsanados por la misma dirigencia política que la impulsó, venga de donde venga, pues se le quita a la justicia una pesada carga que a la larga la hubiera declarado inconstitucional.
O sea, se evitan disgustos entre poderes del estado, acusaciones, enfrentamientos, amenazas, operaciones de prensa, presiones y demás problemas e incomodidades que desgastarían inútilmente sobre todo al nuevo Superior Tribunal, que, independientemente de este tema, tiene una ardua tarea de poner en funcionamiento normal y eficiente el servicio de justicia.
Aquello que mas flagrantemente agraviaba a la Constitución era sin dudas la “declaración en disponibilidad” de la totalidad de los empleados públicos. Cesantear a agentes de la administración de la planta permanente del Estado representaba, aún con indemnización de por medio, una clara violación a los principios expresados por el art. 14 bis de la Constitución Nacional y el art. 51 de la Constitución de la Provincia.
Estas normas consagraron el principio de “estabilidad absoluta” del empleado público, lo que no puede ser variado mediante una reglamentación en cuanto a propiciar la disminución de los derechos que de ellas derivan.
No es que no se hayan dictado anteriormente leyes de prescindibilidad o disponibilidad, basándose en argumentos justificados con emergencias económicas, racionalizaciones administrativas, reestructuraciones, actividades subversivas, disociadoras, etc. La gran mayoría de ellas tuvieron origen en Gobiernos de facto y otras en constitucionales. Al principio fueron aceptarlas por parte de la justicia en razón de la compensación indemnizatoria sustitutiva, lo que significó que la estabilidad del empleado público era “relativa”.
De todas maneras, cabe recordar que la estabilidad consagrada en nuestros máximos textos legales, provenía como reacción a motivaciones netamente político partidarias. Quién ganaba las elecciones cesanteaba a quienes habían sido designados por el gobierno anterior si era de otra filiación.
Era una necesidad obvia terminar con esta discriminatoria injusticia, cuestión que se solucionó con el dictado del art. 67 bis en la Reforma Constitucional de 1957.
Pero a partir de la actual conformación de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el criterio anterior mutó considerablemente con el “caso Madorran” (2007), que sintéticamente, basándose primordialmente en los tratados internacionales a que adhiere nuestra carta magna, consagra el principio de la “estabilidad absoluta” para el empleado público. Vale decir en términos claros y sencillos de comprensión que el agente que pertenece a la planta permanente del estado no puede ser despedido o cesanteado por razones generales basadas en emergencias, racionalizaciones, reestructuraciones, etc., que señalaban las leyes de prescindibilidad o disponibilidad.
El art. 14 bis está incluido en la parte dogmática de la Constitución Nacional que se dirige a todos los poderes públicos (Gobiernos Provinciales y Municipales del país) y sus constituciones que deben adecuarse a la misma, ajustándose de conformidad al orden jerárquico, conforme interpretación de la Corte. Esto entra en la relación de subordinación que deben las provincias al orden jurídico federal.
Nos anoticiamos que el Poder Ejecutivo ha remitido a la Legislatura un proyecto mediante el cual se dejan sin efecto o el cese de las denominadas emergencias institucional, administrativa, de salud y educativa. Es de suponer que su efecto inmediato sea que se retomen las prácticas administrativas que hacen a la transparencia de las tramitaciones, suprimiendo las contrataciones directas y los pagos por legítimo abono que ponen en duda la transparencia de las actuaciones y quita posibilidades de competencia leal e igualitaria para contratistas y oferentes particulares.
En el plano de la deuda pública se propone un proyecto de ley que por medio se autoriza al Ministerio de Economía se realicen las ofertas de pago de los acreedores verificados por la Comisión de Transacciones Judiciales.
Instruye sobre cuáles deben ser los instrumentos cancelatorios: dinero en efectivo, cheques diferidos y Bonos Bogar Clase 2 Serie III, no pudiendo estos últimos superar el 70% del total.
Esto, aún siendo dudoso y cuestionable en el plano jurídico, por lo menos nos entregaría una idea mas realista, aunque no termina con la incertidumbre y angustia de los acreedores, ya que se debe esperar en qué consiste esa “calificación” y la metodología para llegar a ella, si se les confiere vista de lo resuelto y respeta el derecho de defensa ante la eventual disconformidad.
Quien ha contratado correctamente con la Provincia y que ha ejecutado total o parcialmente la prestación que le correspondía, no puede ser sometido a un tratamiento de sus derechos pecuniarios por el hecho de que la causa sea anterior al 10 de diciembre del 2011, como si el Estado no tuviera continuidad jurídica y fáctica por el cambió de color partidario en el manejo de la administración. En principio se trata de una política discriminatoria y errónea que cubre de dudas y sospechas a todos aquellos que contrataron de buena fe con la provincia, cuando en realidad existen otros medios administrativos para que las distintas jurisdicciones y los organismos de control externos auditen y verifiquen en plazos breves la legitimidad de los reclamos y el cumplimiento de las prestaciones de servicios o entrega de bienes.
Asimismo deberán analizarse los instrumentos de pago, sobre todo los títulos públicos, sus plazos, intereses, posibles utilizaciones y cotización en mercados, de tal manera que no licuen ni hagan irrisoria la idea de una cancelación decorosa y efectivamente compensatoria.
Sin entrar en el análisis de las motivaciones políticas que existieron para la aprobación de la Ley 4735, será oportuno y beneficioso que tanto Legisladores como el Poder Ejecutivo hayan reflexionado en derogar o modificar esta ley que solamente ha generado incertidumbre y disconformidades para la población en general, pues en realidad desde el punto de vista jurídico, a la larga, tenía un final anunciado.
Pedro O.H. Casariego
Abogado